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北大教授刘剑文:疫情当前,房地产税法今年暂不出台

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新冠肺炎疫情引发经济形势剧烈变化,一度呼之欲出的房地产税,似乎变得遥遥无期。财税专家们普遍认为,今年房地产税法不会提交全国人大常委会审议。

自2013年中共十八届三中全会提出“加快房地产税立法,并适时推进改革”,至今已七载。房地产税法为何难出台?

“疫情当下,今年提交全国人大常委会初审的时机不成熟,需要考虑周密后再推进。”北京大学法学院教授、中国法学会财税法学研究会会长刘剑文在接受时代周报记者专访时坦言,一部法律何时出台,时机很重要。房地产税立法难度大,涉及面广,对政治、经济乃至社会等各方面均影响巨大。

社会经济形势发生变化,立法进程也会发生变化。“房地产税法何时落地,并不是最重要的,重要的是怎么推动房地产税的良法善治。”在刘剑文看来,一部法律出台,对社会进步有推动作用才是最需要追求的,“如果短期负面影响过大,出台则需慎重”。

北大教授刘剑文:疫情当前,房地产税法今年暂不出台

刘剑文

教育部“长江学者奖励计划”特聘教授。辽宁大学特聘教授、博士生导师,北京大学法学院教授、博士生导师,中国法学会财税法学研究会会长。

需妥当考虑社会各方关系

时代周报:你曾认为房地产税在2020年前后会真正落地,现在看来可能性较小?

刘剑文:2015年,全国人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》曾提出,力争2020年前完成落实税收法定原则的改革任务。2016年十二届全国人大四次会议批准的“十三五”规划纲要中,也有推进房地产税立法的要求。2020年是“十三五”的收官之年,所以,当初认为今年会完成房地产税立法工作顺理成章。

不过,2020年并非完成房地产税立法工作的最后期限。之前说的是“力争”和“推进”,并不是说一定要完成,而且,影响房地产税法出台的因素是多方面的。

政治层面,涉及社会稳定问题。房地产税涉及中央和地方关系,涉及税收财政收入如何分配。

经济层面,疫情对全球经济社会运行造成巨大冲击,我国经济下行压力加大。很多国家包括我国经济在一季度都呈现负增长,二、三、四季度乃至整个年度可能出现正增长,但跟前些年的GDP较大正增长相比,依然存在很大差距。房地产税会增加企业和个人成本,对短期经济存在一定影响。

社会层面,涉及收入分配。自1978年改革开放以来,我国最大的进步是社会财富总量的增加,进而带来千家万户财富的增加。在此意义上,房地产税跟每个家庭、个人利益息息相关,备受关注。此外,房地产税立法还涉及社会承受度及社会宣传等问题。

北大教授刘剑文:疫情当前,房地产税法今年暂不出台

时代周报:2018年政府工作报告提到“稳妥推进房地产税立法”,2019年政府工作报告提到“稳步推进房地产税立法”,今年全国两会未提及房地产税。5月18日,中央提出“稳妥推进房地产税立法”。从“稳妥推进”到“稳步推进”再回到“稳妥推进”,意味着什么?

刘剑文:稳步推进,就是一直在往前进。稳妥,包括稳步的含义,但另一方面也要综合考量,妥当考虑社会方方面面的关系,这也是房地产税的难点所在。比如中央和地方、国家和纳税人、立法机关和行政机关、税改和经济发展等关系问题。

可以明确的是,房地产税不会很快出台,还需进行评估,考虑经济社会发展的变化情况。

利好地方财政

时代周报:征收在短时间内是否会对地方财政产生冲击?这是不是房地产税出台的难点之一?

刘剑文:第一,我国现在涉及房地产方面的税有很多种,房产税、土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税及个人所得税等。目前来看,未来的房地产税将房产税和土地使用税合在一起征收是没有问题的。当然并不是简单合并,实际上是一个新税种,但是否包括土地增值税,下一步有可能会考虑。

第二,总体而言,税负需要考虑社会的承受力问题。房地产税法出台以后,不会是现有的收费制度不变,然后再开征房地产税,应该是综合考量,会将包括土地出让金在内的一些相关税费,进行一揽子适当调整,肯定会合并相关税种,取消一些税费,最终统一到房地产税一起征收。

第三,关于房地产税的功能问题。房地产税法出台,首先是完善整个税制,完善地方税体系,逐渐提高直接税比重,房地产税就属于直接税;其次,房地产税最主要的功能还是组织财政收入,解决地方财政收入不足的问题,为地方居民公共品和公共服务提供资金保障。

要知道,过去营业税属于地方主体税种,但2017年营改增完成之后,营业税退出历史舞台,地方税收收入支柱的消失,使地方主体税种的重建成为必然。未来地方的财政收入来源靠开征房地产税,所以,房地产税不会对地方财政产生冲击,反而会让地方多一份财政收入。这是利好,不是利空。

时代周报:有观点认为,如果房地产税出台,且力度较大,一定会引发市场的剧烈反应,从而对房地产及相关上下游行业带来巨大的冲击。但如果力度过小,又无法达到弥补地方财政收入和打击炒房的效果。你对此怎么看?

刘剑文:前面说过,房地产税法的主要功能是组织地方财政收入,当然也并不排除,它在特定时间或特殊地方,能够发挥抑制房价的作用。但这不是主要的、常态的,而是次要的、非常态的。从这个意义上来看,毫无疑问,房地产税法出台以后,在短期内肯定会对房价产生影响。

时代周报:对应我国国情,如何把握房地产税的征收力度?

刘剑文:房地产税力度有多大,主要涉及四个方面:一是征收范围及免征范围,是只在城市,还是包括农村;二是税率定多少,定得高还是低;三是是否涉及住房面积扣除,如果涉及,又该扣除多少;四是按照面积还是按照套数征收。

我国要开征房地产税,需要综合考虑很多因素,其中一个就是社会的承受力度。要缴税,如果税率太高,征收力度太大,老百姓们承受不了,那也不行。

房地产税要良法善治,怎么实现善治?我的基本观点是,法律的出台需要逐步完善。所以房地产税法在早期出台时,税负应该不会太高,肯定在纳税人可以承受的范围内。此后经过逐步发展,在老百姓对房地产税的纳税意识不断提升、对房地产税法的功能不断认识后,可以进一步完善,逐步适当提高税率。

按市场评估值征收

时代周报:理论上来看,我国如果征收房地产税,应该以新加坡为参照,即以住宅租金为基础,以此规避土地公有制下征收房地产税的法律障碍。但财政部曾在2017年作过表态,“对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税”,这种模式,是不是显然更接近土地私有制国家的做法?

刘剑文:不管是新加坡模式还是美国模式,各个国家和地区都有其特殊性。我国现在的房产税是按照租金和房产余值来征收的。未来的房地产税法,更多考虑按照市场的评估价格征收。

其实很多人都知道,房子并没有涨价,真正涨价的是地产,所以房产肯定是连在一起的。这时再根据市场价格的波动进行市场评估是合理的,有可能会按照期限比如一年一评估,或按某个特定地区评估。目前资产评估法已经出台,房地产评估的体制机制障碍已经被消除。不动产登记制度也在建立之中,全部建起来以后,就不存在障碍了。

时代周报:税收救济制度、争议解决等配套制度进展如何?此前你曾表示,房地产税法开征的基础条件是需要很多配套制度的配合。

刘剑文:实际上我国有争议解决机制,先行的税收征收管理法88条就已作出说明—虽然还存在一些缺陷,限制了纳税人的救济权利,需要完善。我们也有救济制度,但目前的救济制度可能并没有达到纳税人的期望值。未来,会涉及房地产税法与其他法律如税收征管法、行政处罚法、行政强制法等相关法律的衔接和协调问题。希望未来在相关法律的修改过程中,能逐步完善相关配套制度。

时代周报:《民法典》第三百五十九条第一款规定:住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。续期费用的缴纳或者减免,依照法律、行政法规的规定办理。这是不是为开征房地产税预留了一个口子?

刘剑文:实际上都是在为未来开征房地产税扫除一些制度上的障碍。这里的法律法规可能涉及土地管理法、房地产税法以及其他相关的法律法规,甚至《民法典》等。

以前很多人有个顾虑,即土地所有权属于国家或集体,使用权只有30年、50年或70年,现在也不存在这个问题了。中央已经明确,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。至于是有偿还是无偿?如果是有偿,要缴纳多少?则是下一步要逐步解决的问题。

预计2023年前完成立法

时代周报:目前房地产税立法推进到哪一步了?

刘剑文:一部法律在没有提交全国人大常委会审议之前,都属于起草阶段。房地产税立法由全国人大常委会预算工作委员会牵头组织起草,财政部和国家税务总局积极参加,目前正处于草案起草阶段。房地产税法草案起草已经有一段时间了,也曾征求过一些社会意见。

时代周报:法学会或北大有提交过草案意见吗?你有参与吗?

刘剑文:房地产税法比较敏感,具体立法进行到什么程度,由决策部门透露比较合适。

房地产税法草案在起草过程中,征求了学界意见,但都是小范围的。同时也在内部征求过有关部门和地方人大的意见,目前还未在全国范围内公开征求意见。

如果要提交审议,有可能在审议之前听取社会意见。也可能在一审之后,由全国人大常委会在社会公开征求意见。听取意见的方式多种多样,专家学者参与立法的方式也是多种多样的。

时代周报:按照目前形势,房地产税在何时能完成立法工作?

刘剑文:房地产税立法,会用三年左右的时间提交全国人大审议,2023年之前完成的可能性比较大。

早在2018年,房地产税就已经被列入本届人大立法规划的第一类项目。从理论上讲,房地产税将由本届人大提请审议,完成立法工作。也就是说,直到2023年本届人大任期结束,房地产税立法都有被启动的可能性。我们希望能够在本届人大的任期届满之前解决这一问题,但具体未来什么时候提交,要看整体发展。

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